Результаты практической работы администрации ЛСИТ по вопросу предоставления жилья сиротам
в редакции федерального закона № 15-ФЗ (с 01.01.2013 г.)
Мудрогеленко Наиля Измайловна
С 1 января 2013 года вступил в силу новый порядок жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа - в соответствии с федеральным законом № ФЗ № 15-ФЗ от 29.02.2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в том числе в Жилищный Кодекс РФ и статью 8 федерального закона № ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
С 01.01.2013 года жилые помещения детям-сиротам предоставляются по договорам найма специализированных жилых помещений – сроком на 5 лет. То есть это промежуточное закрепление жилья сроком на пять лет, после чего эти же жилые помещения закрепляются с заключением договора социального найма.
С 01.01.2013 г.:
- установлен отдельный порядок обеспечения детей-сирот, отличный от других льготников.
По личному заявлению ребенка-сироты или его законного представителя соответствующие органы исполнительной власти принимают решение о включении (или отказе во включении) заявителя в Список детей-сирот, которые должны быть обеспечены благоустроенными жилыми помещениями по договорам найма специализированного жилищного фонда.
- закреплен на федеральном уровне единый порядок для субъектов РФ формирования Списка детей-сирот, нуждающихся в жилищном обеспечении
- конкретизированы на федеральном уровне (в Федеральном законе) основания нуждаемости детей-сирот в предоставлении жилья, критерии признания нуждаемости в жилье
- исключен риск утраты жилого помещения (исключена возможность приватизации и выселения нанимателя из жилого помещения)
- Федеральный закон № 15-ФЗ гарантирует государственное сопровождение нанимателя в течение действия договора найма специализированного жилого помещения
- Федеральный закон № 15-ФЗ с обратной силой распространил действие норм о жилищном обеспечении лиц из числа детей-сирот, независимо от их возраста - п.9 ст.8 федерального закона № 159-ФЗ в редакции федерального закона № 15-ФЗ: «Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.».
То есть изменения действительно направлены на улучшение жилищной обеспеченности детей данной социальной категории – сирот, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа.
Администрация лицея теоретически полтора года (с 01.01.2013 года), а практически менее года работает с вопросом жилищного обеспечения детей-сирот по новому порядку.
«Новый порядок» практически во всех регионах России законодательно на уровне субъектов Российской Федерации был утвержден только осенью 2013 года – спустя более полугода после введения в действие нового законодательства.
Несмотря на то, что вносимые изменения с 01.01.2013 года изменения в Федеральный закон № 159-ФЗ федеральным законом № 15-ФЗ были утверждены 29.02.2012 года, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в том числе Санкт-Петербурга и Ленинградской области) утвердили Постановления на уровне регионов не ранее августа 2013 года, а именно:
- Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 596 «О предоставлении жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специализированного жилищного фонда Санкт-Петербурга» - 20 августа 2013 года.
Этим Постановлением было утверждено Положение о порядке ведения списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специализированного жилищного фонда Санкт-Петербурга, и обновления сведений, содержащихся в таком списке.
- такое же положение с предоставлением жилья сиротам утверждено и в Ленинградской области (надо отметить, что в лицее обучается и находится на полном государственном обеспечении значительное количество детей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из Ленинградской области – соседнего с С-Пб региона): 15 марта 2013 года был утвержден Областной закон № 15-оз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Лен.области в сфере опеки и попечительства» (областные законы № 65-оз и 47-оз) и только 11 июля 2013 года было утверждено Постановление Ленинградской области № 205 «Об утверждении порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателем по договорам социального найма либо собственниками которых они являются».
Областным законом № 65-оз в редакции областного закона № 15-оз был утвержден Порядок формирования Списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, только к осени 2013 года появилась возможность реализации нового порядка предоставления жилья сиротам в свете нового законодательства, и только потом – предоставления жилья.
Только с этого момента, с сентября 2013 года (спустя 8 месяцев после введения в силу нового законодательства в отношении жилья для детей-сирот) началась работа по обеспечению детей-сирот «благоустроенными жилыми помещениями для детей-сирот по договорам найма специализированного жилищного фонда». Выпускники лицея 2013 и 2014 годов выпуска, имеющие право на получение «благоустроенного жилого помещения» в соответствии с новым законодательством, на длительное время остались без предоставляемого жилья.
Это относится и к выпускникам лицея из Санкт-Петербурга, и из других регионов (в основном из Ленинградской области). Несмотря на то, что о предполагаемых изменениях было известно заранее. Конечно, можно понять, что ни в одном из субъектов Федерации не было достаточно бюджетных средств для предоставления сиротам «благоустроенных жилых помещений» – в виде домов или квартир. Но и «Порядок предоставления» в субъектах Российской федерации был определен со значительным опозданием.
Таким образом, только в сентябре-октябре 2013 года началась работа по введенному с первого января 2013 года законодательству – по определению учащихся и выпускников 2013 года нуждающихся в жилье для сирот, то есть работа по включению нуждающихся в жилье сирот в Список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, которые должны быть обеспечены жильем по договорам найма специализированных жилых помещений. Предполагалось, что в этот Список автоматически будут включены все состоящие на учете нуждающихся в жилье сироты, а так как в соответствии с изменениями круг подлежащих обеспечению жильем сирот значительно расширен, социальные службы образовательных учреждений должны дополнительно подать соответствующие документы (в соответствии с Порядком, определенным к сентябрю 2013 года) в соответствующие органы для включения в Список.
Но все оказалось не так просто. По крайней мере в двух субъектах федерации – в некоторых районах Санкт-Петербурга и практически во всех районах Ленинградской области – необходимо было подать новые заявления от всех нуждающихся в жилье сирот (в том числе и давно состоящих на учете нуждающихся в жилье) по новой определенной форме, и сделать это надо было незамедлительно и в определенный срок – не раньше даты утвержденного Постановления администрации региона о новом порядке и не позднее какой-то определенной для данного исполнительного органа (района Санкт-Петербурга или Ленинградской области) даты. В результате не все нуждающиеся в жилье сироты оказались включенными в вышеуказанный Список «на 2014 год», некоторых состоящих на учете нуждающихся жилье сирот не включили в Список даже на 2015 год. То есть большая работа была проведена и длительное время было потрачено на приведение в порядок Списка нуждающихся в обеспечении жильем сирот – с привлечением прокуратуры и уполномоченных по правам ребенка в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Вышеизложенное касается сирот, длительное время состоящих на учете нуждающихся в жилье.
Гораздо сложнее оказалось придти к единому мнению администраций учреждений для детей-сирот и исполнительных органов в отношении расширенного круга оснований для признания нуждаемости в жилье сирот, и особенно – оснований невозможности проживания в «ранее закрепленных» жилых помещениях.
Ведь новый подход действительно значительно улучшил положение детей-сирот в жилищном вопросе, можно сказать – укрепил их позиции в подходе к данному вопросу. Но, как всегда при переходе к новому – возникают значительные трудности, в том числе и разночтения в интерпретации законов.
Рассмотрим подробнее.
В соответствии с Федеральным законом № 15-ФЗ статья 8 Федерального закона № 159-ФЗ (Дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение) изложена в новой редакции:
«Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилого помещения или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
Даже первое приведенное в ст.8 закона 159-ФЗ основание нуждаемости в жилье - которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений – до сих вызывает протест у некоторых представителей исполнительных органов, принимающих решение по включению детей в Список. Действительно, в прежнем законодательстве такого условия не было, и нашему социальному отделу в таких случаях (а это действительно серьезный и нерешаемый по прежнему законодательству случай – ведь сирота в этом случае в отношении жилья был бесправен – он никто по отношению к жилью – ни собственник, ни наниматель, ни член семьи нанимателя) приходилось «просить и ходатайствовать - «в порядке исключения». И после введения изменений нам пришлось очень долго убеждать Жилищную Комиссию одного из районов города согласиться с нами – мы неоднократно обращались в прокуратуру района и к представителю уполномоченного по правам ребенка – с просьбой помочь – в сущности, принять решение в соответствии с законом.
А второе приведенное в этой статье условие предоставления жилья детям, «которые являются нанимателями жилого помещения или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным» - разъясняется в этой же статье, пункт 4. Первые три подпункта пункта 4 – достаточно однозначно понимаемы:
1. это проживание в данном жилом помещении лиц, лишенных родительских прав – правда – при наличии вступившего в законную силу решения суда об отказе в принудительном обмене;
- страдающих тяжелой формой хронических заболеваний
2.жилые помещения непригодны для постоянного проживания или не отвечают санитарным и техническим правилам и нормам
3.Общая площадь жилого помещения, приходящаяся на одно лицо – менее учетной нормы площади жилого помещения.
Четвертый подпункт
4. Иное установленное законодательством субъекта РФ обстоятельство – различны в разных субъектах РФ.
Но и по первым трем пунктам не всегда сразу удавалось придти к единому мнению.
1. Не всегда возможно получить требуемое решение суда, по крайней мере принудительный обмен в случае жилья, находящегося в собственности, вообще невозможен.
2. Каким образом доказывается непригодность к проживанию – органы исполнительной власти считают жилье непригодным для проживания в единственном случае, если имеется акт межведомственной комиссии и заключение о невозможности проживания в соответствии с Постановлением правительства РФ № 47. По крайней мере в пределах города – это вообще невозможно, надо признать многоквартирный дом непригодным для проживания, что нереально. А в некоторых жилых помещениях действительно невозможно жить.
Очень сложно данный вопрос решается и в Ленинградской области – так как в лицее обучается большое количество сирот из Ленинградской области, вопрос невозможности проживания приходится решать социальному отделу лицея. Не удается убедить администрации некоторых районов Ленинградской области к тому, что жилищный вопрос детей их региона – это вопрос Комитета по социальной политике Ленинградской области, органов опеки районов Ленинградской области. Это их дети, они только получают образование в Санкт-Петербурге. В результате социальному отделу лицея в некоторых сложных случаях приходится буквально убеждать отделы опеки и попечительства районных администраций Ленинградской области признать условия жизни их детей – непригодными для проживания.
3. Кажется самое простое условие, наиболее понятное. Но оно стало краеугольным камнем для некоторых сирот, одиноко проживающих в неблагоустроенных коммунальных квартирах. По крайней мере для одного нашего учащегося из числа детей-сирот – проживание в 10-метровой комнате неблагоустроенной коммунальной квартиры в Адмиралтейском районе города – невозможно. Но как это доказать?
4. Иное установленное законом субъекта РФ обстоятельство.
В разработанных Министерством образования и науки РФ «Рекомендациях по организации работы по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в рамках оказания методической помощи органам исполнительной власти субъектов РФ» указаны возможные «иные» обстоятельства для признания помещения, где проживает ребенок-сирота, непригодным для проживания, а именно (п.3.2.4 Рекомендаций):
«Такими обстоятельствами могут являться:
проживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в коммунальной квартире;
несоответствие жилого помещения требованиям благоустроенности применительно к условиям соответствующего населенного пункта».
К сожалению, именно эти два рекомендуемых обстоятельства не вошли в перечень оснований для признания жилого помещения, где проживает сирота, непригодным для проживания. И в Санкт-Петербурге, и в ленинградской области.
Рассмотрим подробнее изменения в нормативных актах С-Пб и Ленинградской области в части предоставления жилья сиротам.
Закон Санкт-Петербурга № 100-15 (в ред. от 23.04.2013 г.) «О специализированном жилищном фонде С-Пб), постановление № 596 С-Пб и изменения в областном законе № 65-оз и постановление № 205 Ленинградской области.
Закон С-Пб № 100-15, ст. 5-1 (введена Законом С-Пб № 727-123 от 28.12.2012 г.): В подпункте 2 пункта 1 ст.5-1 указано, что «жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, однократно предоставляются …детям-сиротам, которые:
являются нанимателя или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным в связи с наличием одного из следующих обстоятельств:
б) проживания в таких помещениях лиц:
- не являющихся членами семьи детей-сирот …., имеющих самостоятельное право пользования жилым помещением
- признанных в установленном порядке недееспособными или ограниченных в дееспособности
- имеющих или имевших судимость либо подвергающихся или подвергавшихся уголовному преследованию за преступления против жизни и здоровья, половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности
- больных хронически алкоголизмом или наркоманией.
Таким образом, значительно расширены основания на федеральном уровне для лиц из числа сирот, имеющих право быть включенными в Список детей-сирот, которые должны быть обеспечены благоустроенными жилыми помещениями.
Еще раз отметим, что два очень значимых для нашего региона – Санкт-Петербурга – обстоятельства не вошли в перечень этих обстоятельств:
«проживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в коммунальной квартире;
несоответствие жилого помещения требованиям благоустроенности применительно к условиям соответствующего населенного пункта».
Для одного несовершеннолетнего учащегося лицея из числа детей-сирот проживание в неблагоустроенной коммунальной квартире (без ванной и горячей воды) – невозможно! Но на него в этой квартире приходится более учетной нормы общей площади – 16,18 кв.метров, из них – 10,7 кв.м жилой площади. В квартире зарегистрировано 10 человек. Места общего пользования в квартире 30,9 кв.метров, то есть на одного зарегистрированного в квартире приходится 3,09 кв. метров площади. На этих 3 кв.метрах необходимо разместить кухонный стол, стиральную машину, холодильник. Это невозможно. Но по закону включить в Список сирот, подлежащих обеспечению благоустроенными жилыми помещениями, этого сироту нельзя. Данный пример говорит о том, что изменения в законодательстве в отношении жилья для детей-сирот можно и нужно корректировать. Этот случай требует совместной дальнейшей работы социальных педагогов лицея, отдела по опеке и попечительства и администрации района.
Приведен крайний случай. Но и в других случаях, обстоятельства невозможности проживания которых указаны в нормативных актах субъектов РФ – доказать нуждаемость чрезвычайно трудно.
Администрации некоторых районов Санкт-Петербурга (и, конечно, Ленинградской области), а также Жилищные комиссии, созданные для решения вопросов включения детей-сирот в Список нуждающихся в жилье, не могут принять наличие оснований, указанных в новых законах, заслуживающими внимания.
Причина – новое в законодательстве кардинально изменило отношение к вопросу обеспеченности жилье детей-сирот. И в то же время – далеко не все новые нововведения в законы и нормативные акты, однозначно понимаются (и определяются). То есть – требуют доработки.
Рассмотрим «проживание … лиц, не являющихся членами семьи детей-сирот…, имеющих самостоятельное право пользования жилым помещением.»
Но в законе четко не определено само понятие «членов семьи», для жилищного Кодекса и Семейного Кодекса эти понятия определены по-разному. И что значит «имеющих право самостоятельного пользования жилым помещением». Тоже трактуется по-разному.
На первый взгляд – это очень правильно и понятно – но добиться включения в Список по этому обстоятельству – по крайней мере на настоящем этапе – практически невозможно. Вывод – идти доказывать невозможность проживания в суд.
Далее «имеющих или имевших судимость….» на первый взгляд – есть судимые в жилом помещение или осужденные – должно приниматься положительное решение. Нет, опять приходится неоднократно обращаться в прокуратуру, к уполномоченному по правам ребенка.. В результате – некоторые вопросы решаются. А в некоторых – нет, необходимо опять-таки обращаться в суд с иском «О признании невозможности проживания» – по указанным в законе основаниям.
Далее – проживание в жилом помещении лиц, «больных хроническим алкоголизмом или наркоманией.» Это вообще очень сложно. Больные наркоманией все-таки обращаются к врачам, встают на учет, но алкоголики- крайне редко. Доказать хронический алкоголизм – невозможно. А это очень распространенное явление.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на то, что на законодательном уровне позиции детей-сирот в части предоставления жилья существенно укрепились после введения изменений в части жилищного обеспечения детей-сирот, практически процесс обеспечения жильем детей-сирот идет очень трудно. Особенно – в сложных (спорных) случаях.
Самое главное – возрастает количество обращений в суд – о признании права … И суды по-разному решают поставленные вопросы «о признании права включения в Список детей-сирот, которые должны быть обеспечены благоустроенными жилыми помещениями по договорам найма специализированный жилых помещений». Во многих случаях – суды первого уровня отказывают в удовлетворении исковых требований, разбирательства продолжаются в судах высшей инстанции.
Еще сложней решается вопрос предоставления жилья лицам из числа детей-сирот, достигшим 23 лет: новому порядку обеспечения жилыми помещениями придана обратная сила в том случае, если до 1 января 2013 года лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали свое право на обеспечение жилыми помещениями.
В социальный отдел лицея обращаются выпускники лицея различных лет выпуска с просьбой помочь «реализовать свое право на получение жилья». Помочь хотя бы советом.
И еще один вопрос, не затронутый в данной работе: определение места жительства сирот, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа. Вопрос места жительства сироты, в котором он должен быть (может быть) обеспечен жильем, в новом законодательстве решается иначе, чем до введения изменений, до 01.01.2013 года. В этом случае огромное значение (как, впрочем, и в других сложных, спорных случаях) имеет межведомственное взаимодействие учреждений и органов власти, принимающих участие в жилищной обеспеченности сирот. Межведомственное взаимодействие даже на межрегиональном уровне.
Таким образом, можно сказать, что несмотря на целый ряд важных правовых гарантий, установленных федеральным законом № 15-ФЗ , новый порядок не учел все необходимые моменты и не устранил спорные вопросы, которые и раньше, в рамках прежнего законодательства, разрешались с трудом – с учетом практики Конституционного суда, привлечением прокуратуры, уполномоченных по правах ребенка, бесконечных просьб и ходатайств законных представителей детей из числа сирот и оставшихся без попечения родителей.
автор Мудрогеленко Н.И.
