Государственный совет в дореволюционной России
В условиях, когда вектор государственно-правового развития определяется фактором перехода общества к новому, постсовременному этапу, представляется закономерным обращение современной науки к проблематике государства в контексте ее исторического развития и структурно-содержательного наполнения.
Исследование вопросов статуса и функционирования Государственного совета следует проводить с привлечением историко-сравнительного метода, позволяющего сопоставить полномочия и роль этого органа на разных этапах развития российской государственности и правовой системы.
С помощью формально-юридического метода возможно рассмотреть те правовые нормы, которые закрепляют функции Государственного совета в современной России. Наблюдающийся переход к позднеклассической научной рациональности актуализирует вопрос об использовании междисциплинарной методологии, что в данном конкретном случае позволяет осуществить синтез методов юридической и исторической наук для получения нового достоверного знания об исследуемом предмете.
Государственный совет был образован в первый период правления императора Александра I, при этом дата его создания вызывает споры среди ученых. Часть из них за точку отсчета берет Манифест «Образование Государственного Совета» от 1 января 1810 г., другие усматривают начало истории этого органа в создании Непременного совета в 1801 г. Вторая позиция находит определенное подтверждение и в названном манифесте, в котором подчеркивается идея преемственности Совета при императоре.
Создание законосовещательного органа из представителей аристократии при императоре было вполне логичным для монархического государства. В период абсолютной монархии глава государства, формально обладая всей полнотой власти, не мог полноценно осуществлять свои полномочия единолично. Он вынужденно опирался на представителей дворянства как правящего класса. Государственный совет, созданный Александром I, был призван выполнять сразу несколько функций:
1) консолидация властных элит для реформирования страны. Именно вокруг Госсовета должны были объединяться прогрессивные силы, на которые Александр I мог бы опереться для реализации задуманных преобразований;
2) через Государственный совет император намеревался получать обратную связь, узнавать настроения дворянства по поводу задуманной программы политических преобразований. В условиях существовавшей зависимости монарха от дворянства как опоры трона и свежей памяти о дворцовых переворотах он был вынужден действовать с оглядкой на настроения правящей верхушки. Показательным примером может служить опала и ссылка М.М. Сперанского, проекты которого вызвали недовольство части влиятельного дворянства;
3) совершенствование механизма законотворчества, вывод законотворческой деятельности на новый уровень публичности.
Образование Государственного совета как законосовещательного органа входило в план преобразований М.М. Сперанского: он видел в нем своеобразную прослойку между императором и иными органами власти. В условиях деятельности предполагавшейся реформатором новой системы, основанной на частичном разделении властей, с императором, стоящим над всеми ветвями власти, казался логичным порядок, при котором «совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются». Этот тезис М. М. Сперанского в неизменном виде был воспроизведен в Манифесте об образовании Государственного совета. Согласно этому документу, Государственный Совет рассматривает все законы до того, как они поступят к императору, но при этом никакой закон «не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной власти».
Как писал известный дореволюционный правовед В.Н. Латкин, задачей Государственного совета, согласно плану Сперанского, было посредничество между государем, с одной стороны, и законодательной, исполнительной и судебной властью — с другой. Но так как этот план не был реализован, и разделение властей даже в предполагавшемся ограниченном виде введено не было, то эта роль Государственного совета осталась невостребованной. После 1810 г. он вплоть до начала ХХ в. оставался законосовещательным органом.
В историко-правовых исследованиях Государственного совета Российской империи основное внимание уделялось его полномочиям, а также роли в системе органов государственной власти. С позиций современной постклассической методологии, главным элементом конструирования государственно-правовой реальности выступает человек. Государство «трактуется как постоянно воспроизводимый действиями конкретных людей процесс, а не некая данная сущность (например, организм, структура). Иными словами, государство как институт — это, прежде всего, действия, которые традиционно или инновационно (то есть видоизменяя) воспроизводят его». Любой государственный орган — это не застывшая структура, наделенная соответствующими полномочиями и занимающая четко определенное место во властном механизме, а, прежде всего, повседневная деятельность конкретных людей по реализации определенных функций.
Государственный орган — это динамичная и самовоспроизводимая система, эффективность которой в существенной мере определяется теми конкретными людьми, которые входят в его состав. В итоге деятельность того или иного органа не в последнюю очередь детерминирована порядком его формирования и, как следствие, его конкретно-личностным наполнением.
В период 1810—1905 гг. модель формирования Государственного совета не была оптимальной, о чем свидетельствует его состав и порядок работы. Ключевую роль в назначении членов Совета играл император, который старался включать в его состав доверенных лиц. Нередко среди них оказывались не прогрессивные сторонники реформ, а выходившие в силу возраста в отставку сановники, практическая деятельность которых в Госсовете не отличалась активностью и эффективностью. С.В. Кодан, проанализировав персональный состав членов Государственного совета в первой половине Х1Х в., пришел к выводу, что этот состав «представлял высшую бюрократию». Классовый состав Государственного совета позволяет охарактеризовать его как опору трона: из 55 членов в начале 1850-х гг. 54 были дворянами, среди которых 27 генералов. Таким образом, это был орган, представлявший властную элиту и не отражавший ни классовый, ни сословный состав российского общества. В результате в деятельности Государственного совета в XIX в. не имелось даже намека на его представительный характер.
Ситуация осложнялась тем, что порядок формирования Государственного совета не был четко закреплен в законодательстве. Следствием стала ситуация, когда в состав данного органа включались лица, которые могли соответствовать чему-либо только по формальным критериям. На деле это были сторонники режима императора.
При этом роль данного органа в законотворческом процессе постепенно снижалась, а император никогда не считал себя связанным мнением Государственного совета и использовал его лишь в качестве совещательного органа.
Государственный Совет оказывался востребованным в периоды важных политических преобразований, каждый раз в той или иной степени связанных с конституционным реформированием либо его замыслами. Первый раз это произошло в начале XIX в., когда Александр I инициировал коренные реформы государственного механизма и вынашивал планы принятия конституции. В них, в итоге большей частью нереализованных, Государственному совету отводилась значимая политико-правовая роль.
Таким образом, придание Государственному совету конституционного статуса можно рассматривать в контексте воспроизводства отечественных государственно-правовых традиций. Закрепление в конституционном законодательстве расширенных полномочий этого органа будет способствовать повышению его роли в системе органов государственной власти, достижению большей устойчивости всей государственно-властной системы за счет укрепления существующих сдержек и противовесов, достижения оптимального структурного баланса функциональных полномочий главы государства. Подобное сочетание традиций и обусловленных временем инноваций в полной мере отвечает потребностям адекватного ответа на глобальные вызовы современности.
Список литературы:
- Доктрины правового государства и верховенство права в современном мире / Отв. ред. В.Д. Зорькин, П.Д. Баренбойм. М. 2013. – 281 с.
- Пашенцев Д.А. Российская законотворческая традиция: онтология процесса. — Журнал российского права. 2018. № 8, с. 6—7.
- Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Будущее права: наследие академика В.С. Степина и юридическая наука. М. 2020. – 193 с.
- Дегтярёв А.П. Государственный совет в России (1810—1917) и его организационно-правовые основы. — Клио. 2018. № 5, с. 59—67.
- Кодан С.В. Государственный совет в законотворческой деятельности Российского государства (1800—1850-е гг.). — Юридическая техника. 2014. № 8, с. 186—195.
Манифест «Образование Государственного Совета». В кн.: Законодательство императора Александра I (1801—1811 годы) / Сост. В.А. Томсинов. М. 2017. – 397 с.
