Анализ системы органов управления миграцией сельского населения
Ульябаева Юлия Ахнафовна
Систему органов исполнительной власти в сфере миграции сельского населения нужно понимать как единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи государственных органов исполнительной власти, которые, исходя из разграничения властных полномочий на исключительные и совместные при осуществлении специальных функций, обеспечивают реализацию основных задач миграционной политики Российской Федерации и осуществляют правоприменительную функцию и функции правового регулирования, надзора, контроля и оказания государственных услуг в сфере миграции, имеют свою структуру и организационно-правовые формы деятельности, а также обладают собственной компетенцией и особым правовым статусом, закрепленным в нормативно-правовых актах.
К числу основных задач миграционных органов отнесены: «реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции» и «совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности». Под механизмом реализации миграционной политики уполномоченными органами следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы ее обеспечения. Под формами осуществления миграционной деятельности понимаются способы реализации возложенных задач через функции, которые выражаются в учредительной, правотворческой, правоприменительной, контрольной и надзорной формах.
Системы органов государственной власти, участвующие в вопросах миграции сельского населения:
1. Правительство Российской Федерации
Правительство РФ, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствие с Конституцией РФ и развивающими её положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделённых самостоятельными полномочиями.
Данное полномочия Правительства РФ, сформулированное, скорее, как направление деятельности, подразумевает целый комплекс функциональных действий этого органа государственной власти.
С целью осуществления единой государственной миграционной политики Правительство РФ обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов; определяет приоритеты в вопросах внутренней и внешней миграции с учётом изменений в развитии этих процессов в Российской Федерации и в иностранных государствах; утверждает федеральные целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов, заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции; заслушивает представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о работе по выполнению возложенных на эти органы обязанностей.
Правительство РФ устанавливает порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу; отдельно им утверждается порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов. Оно же регламентирует и срок временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядок их регистрации и учёта. В интересах обеспечения национальной безопасности страны Правительство РФ закрепляет перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не могут быть приняты на работу, а также определяет порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале более 50% акций или принадлежит Российской Федерации.
2. Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство внутренних дел, устанавливает ежегодный план и основные показатели деятельности Службы, рассматривает доклад о результатах её деятельности, предложения о заключении международных договоров РФ и соглашения, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Министерство внутренних дел осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции; при этом оно формирует на основе анализа и прогноза состояния миграционных процессов основные направления государственной политики в указанной сфере деятельности.
3. Министерство иностранных дел
Министерство иностранных дел, в полномочиях которого, в частности, находятся вопросы содействия развития связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; оформление отдельной паспортно-визовой документации. Значительная роль возлагается на внешнеполитическое ведомство, включающая в свою систему развитую сеть дипломатических представительств и консульских учреждений.
4. Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУВМ МВД России)
Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации – это российский федеральный орган исполнительной власти, основной деятельностью которого является проведение государственной политики в сфере миграции. Данная миграционная служба занимается также правоприменительными действиями, а именно осуществляет полный контроль, надзор и еще оказывает различные госуслуги, касающиеся сферы миграции.
Основные задачи ГУВМ МВД:
- производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
- осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации, а также для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации;
- осуществление федерального государственного контроля (надзора) и оказание государственных услуг в сфере миграции;
- осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- реализация во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
5. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
– по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий;
– по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;
– по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий;
– по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства по рыболовству.
6. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда), социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов и проведения медико-социальной экспертизы, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.
7. Федеральная служба по труду и занятости
Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости, альтернативной гражданской службы, специальной оценки условий труда и социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан.
8. Федеральная служба государственной статистики
Федеральная служба государственной статистики (Росстат) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере официального статистического учета, формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по контролю в сфере официального статистического учета.
Анализ системы органов управления миграцией сельского населения показал, что миграционная политика полномочными органами осуществляется в соответствии с компетенцией, установленной нормативными правовыми актами России. При этом в их деятельности возникают проблемы, выражающиеся в выполнении несвойственных задач и дублирующих полномочий. Так, например, ГУВМ МВД и МИД реализуют дублирующие функции в части оказания «государственных услуг по выдаче документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за рубежом». Считаем, что данная функция должна быть полностью возложена на Главное управление по вопросам миграции, поскольку паспортное обеспечение входит в ее полномочия. Устранение правовых коллизий поможет избежать выполнения несвойственных задач и существенно оптимизировать миграционную деятельность федеральных органов исполнительной власти.
К числу основных задач миграционных органов отнесены: «реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции» и «совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности». Под механизмом реализации миграционной политики уполномоченными органами следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы ее обеспечения. Под формами осуществления миграционной деятельности понимаются способы реализации возложенных задач через функции, которые выражаются в учредительной, правотворческой, правоприменительной, контрольной и надзорной формах.
Системы органов государственной власти, участвующие в вопросах миграции сельского населения:
1. Правительство Российской Федерации
Правительство РФ, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствие с Конституцией РФ и развивающими её положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделённых самостоятельными полномочиями.
Данное полномочия Правительства РФ, сформулированное, скорее, как направление деятельности, подразумевает целый комплекс функциональных действий этого органа государственной власти.
С целью осуществления единой государственной миграционной политики Правительство РФ обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов; определяет приоритеты в вопросах внутренней и внешней миграции с учётом изменений в развитии этих процессов в Российской Федерации и в иностранных государствах; утверждает федеральные целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов, заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции; заслушивает представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о работе по выполнению возложенных на эти органы обязанностей.
Правительство РФ устанавливает порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу; отдельно им утверждается порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов. Оно же регламентирует и срок временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядок их регистрации и учёта. В интересах обеспечения национальной безопасности страны Правительство РФ закрепляет перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не могут быть приняты на работу, а также определяет порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале более 50% акций или принадлежит Российской Федерации.
2. Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство внутренних дел, устанавливает ежегодный план и основные показатели деятельности Службы, рассматривает доклад о результатах её деятельности, предложения о заключении международных договоров РФ и соглашения, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Министерство внутренних дел осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции; при этом оно формирует на основе анализа и прогноза состояния миграционных процессов основные направления государственной политики в указанной сфере деятельности.
3. Министерство иностранных дел
Министерство иностранных дел, в полномочиях которого, в частности, находятся вопросы содействия развития связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; оформление отдельной паспортно-визовой документации. Значительная роль возлагается на внешнеполитическое ведомство, включающая в свою систему развитую сеть дипломатических представительств и консульских учреждений.
4. Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУВМ МВД России)
Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации – это российский федеральный орган исполнительной власти, основной деятельностью которого является проведение государственной политики в сфере миграции. Данная миграционная служба занимается также правоприменительными действиями, а именно осуществляет полный контроль, надзор и еще оказывает различные госуслуги, касающиеся сферы миграции.
Основные задачи ГУВМ МВД:
- производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
- осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации, а также для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации;
- осуществление федерального государственного контроля (надзора) и оказание государственных услуг в сфере миграции;
- осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- реализация во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
5. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
– по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий;
– по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;
– по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий;
– по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства по рыболовству.
6. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда), социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов и проведения медико-социальной экспертизы, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.
7. Федеральная служба по труду и занятости
Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости, альтернативной гражданской службы, специальной оценки условий труда и социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан.
8. Федеральная служба государственной статистики
Федеральная служба государственной статистики (Росстат) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере официального статистического учета, формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по контролю в сфере официального статистического учета.
Анализ системы органов управления миграцией сельского населения показал, что миграционная политика полномочными органами осуществляется в соответствии с компетенцией, установленной нормативными правовыми актами России. При этом в их деятельности возникают проблемы, выражающиеся в выполнении несвойственных задач и дублирующих полномочий. Так, например, ГУВМ МВД и МИД реализуют дублирующие функции в части оказания «государственных услуг по выдаче документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за рубежом». Считаем, что данная функция должна быть полностью возложена на Главное управление по вопросам миграции, поскольку паспортное обеспечение входит в ее полномочия. Устранение правовых коллизий поможет избежать выполнения несвойственных задач и существенно оптимизировать миграционную деятельность федеральных органов исполнительной власти.
